La médiation à l'épreuve des relations entre le contribuable et l'administration fiscale

L’article 1530 du Code de Procédure Civile définit la médiation comme :

« tout processus structuré par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord, en dehors de toute procédure judiciaire, en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers choisi par elles qui accomplit sa mission avec impartialité, compétence et diligence »

Même si le terme de médiation est apparu dès 2002 en matière fiscale, il ne revêtait pas la même signification.

L’institution du médiateur du Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie par le décret n° 2002-612 du 26 avril 2002 participe de la volonté d’améliorer les relations entre l’Administration fiscale et le contribuable et de désengorger les tribunaux.

Une étape supplémentaire a été franchie avec la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 : désormais, il s’agit de mettre en présence contribuable et Administration qui, avec l’aide d’un médiateur indépendant de toute administration vont œuvrer pour trouver ensemble une solution à leur différend.

I - LA MEDIATION FISCALE INSTITUTIONNELLE

Le Médiateur de la République devenu Défenseur des Droits est reconnu par l’article L. 115 du LPF.

1 ° Compétence et saisine du médiateur :

Il est compétent pour toutes les réclamations individuelles concernant le fonctionnement des services des ministères économiques et financiers dans la relation avec les usagers, les litiges relevant de la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects, de la Direction Générale de la Concurrence de la Consommation et de la Répression des Fraudes, de la Direction Générale de la Compétitivité, de l’Industrie et des Services, et en matière sociale des URSSAF.

Le médiateur ne peut être saisi qu’après une première démarche de l’usager auprès du service concerné qui aurait fait l’objet d’un rejet total ou partiel.

La saisine doit s’effectuer obligatoirement par lettre simple ou recommandée ou par un message électronique.

Elle peut être introduite par l’usager directement ou par son Conseil ou un tiers muni d’un mandat.

- 70% des demandes ont été instruites en moins de soixante jours en 2017

- 1909 demandes recevables ont donné lieu à une médiation en 2017

- les médiations relatives aux litiges fiscaux représentent 67% des dossiers conclu en 2017.

Deux différences essentielles sont remarquables par rapport à la médiation non institutionnelle :

- la médiation institutionnelle est gratuite

- Le Décret du 26 avril 2002 ne prévoit pas que la demande de médiation institutionnelle interrompt les délais de recours ce qui est un grave handicap par rapport à la médiation civile.

2° L’éthique de la médiation institutionnelle

Le médiateur est indépendant des services des ministères concernés.

Le médiateur est cependant issu de l’administration centrale. On peut donc se demander s’il est un véritable tiers par rapport à l’Administration.

Une charte des médiateurs du service public en date du 16 septembre 2002 établit les principes fondamentaux : indépendance, impartialité, neutralité, confidentialité, maîtrise des délais de réponse, place de l’équité, de l’écoute et de l’empathie, importance de la communication, de la négociation, échanges entre les parties de nature à dépasser le litige.

Cependant, différence essentielle avec la médiation généraliste : la procédure est essentiellement écrite. Le médiateur prendra contact avec le service concerné pour connaitre les motifs de droit et de fait de sa position et si la réclamation de l’usager lui parait fondée, il émettra une recommandation au service concerné.

Si le service maintient sa position, le médiateur soumet l’affaire à l’appréciation de l’Administration Centrale des ministères économiques et financiers concernés.

Si l’Administration Centrale maintient la position initiale, le médiateur peut soumettre le litige à l’appréciation du Ministre qui tranche définitivement la question.

Les recommandations n’ont aucune portée obligatoire envers les services mais on constate qu’en pratique ceux-ci les suivent.

II – LA MEDIATION INSTAUREE PAR LA LOI DU 18 NOVEMBRE 2016

La médiation conventionnelle était pratiquée en matière fiscale dès avant la loi du 18 novembre 2016 mais elle n’était pas réglementée.

La loi du 18 novembre 2016 a inséré les articles L 213-1 à L 213-10 et R 213 – 1 à R 213-9 dans le Code de Justice Administrative régissant la médiation à l’initiative des parties et la médiation à l’initiative du juge mais elle laisse subsister de nombreuses interrogations.

L’article L. 213-1 du Code de Justice Administrative définit la médiation comme « tout processus structuré quelle qu’en soit la dénomination par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ».

Cette disposition est générale et s’applique à tous les domaines relevant de la justice administrative dont le domaine fiscal.

Le médiateur peut être une personne physique ou morale.

Différence importante par rapport à la médiation civile : le médiateur doit posséder par l’exercice présent ou passé d’une activité la qualification requise par rapport au litige.

L ‘éthique est très proche de celle de la médiation civile : le médiateur accomplit sa mission avec impartialité, compétence et diligence.

Le principe de confidentialité est institué sauf accord contraire des parties et  avec deux exceptions :

- s’il existe des raisons impérieuses d’ordre public ou des motifs liés à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ou à l’intégrité physique ou psychologique d’une personne

- si la révélation de l’accord ou de son contenu est nécessaire à son exécution.

1°) La médiation à l’initiative des parties :

Les parties peuvent organiser une médiation en dehors de toute procédure juridictionnelle, soit directement entre elles, soit en demandant au Président du tribunal Administratif ou de la Cour Administrative d’Appel territorialement compétent, d’organiser une médiation ou de désigner un médiateur pour une médiation qu’elles organisent elles-mêmes.

Le juge détermine la rémunération du médiateur s’il y a lieu.

L’ensemble de ces décisions ne sont pas susceptibles de recours.

Un élément nouveau et très important apporté par la loi du 18 novembre 2016 (art L213-6 CJA) : les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d’écrit, à compter du jour de la première réunion de médiation.

Les délais recommencent à courir à partir de la date à laquelle la médiation est déclarée terminée par l’une ou l’autre ou les deux parties ou le médiateur. Les délais de prescription recommencent à courir pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois.

Dans ce cas d’interruption des délais de recours, l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique n’interrompt pas de nouveau le délai de recours, sauf s’il constitue un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux.

C’est précisément le cas en matière fiscale où le recours administratif hiérarchique est un préalable au recours contentieux.

2°) La médiation à l’initiative du juge (art L 313-7 CJA et suivants)

 

Le Président du tribunal Administratif ou de la Cour Administrative d’Appel saisi d’un litige peut, s’il estime que le litige dont il est saisi est susceptible de trouver une solution amiable, proposer une médiation. Il fixe un délai aux parties pour répondre. Avec l’accord des parties, il pourra ordonner une médiation, désigner un médiateur et fixer la durée de la médiation.

Lorsque la médiation est confiée à une personne extérieure à la juridiction, le Juge détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et le montant de celle-ci. Les parties déterminent librement entre elles la répartition des frais de la médiation. A défaut d’accord, les frais sont répartis à parts égales, sauf si le Juge estime que cela serait inéquitable au regard de la situation financière des parties. Lorsque l’une des parties bénéficie de l’aide juridictionnelle, les frais lui incombant sont à la charge de l’Etat.

Le Juge fixe le montant de la provision à consigner. La désignation du médiateur est caduque à défaut de consignation dans les délais impartis. L’instance est alors poursuivie.

L’ensemble des décisions susvisés sont notifiées aux parties et au médiateur mais ne sont pas susceptibles de recours.

La médiation ne dessaisit pas le Juge qui peut prendre à tout moment les mesures d’instruction qui s’imposent.

Le médiateur informe le Juge du résultat de la médiation.

Le Juge peut mettre fin à la médiation à la demande des parties, du médiateur ou d’office, si la médiation lui semble compromise.

Reste à savoir quelle va être la marge de manœuvre de l’Administration Fiscale ?

Le représentant de l’Administration Fiscale dispose t-il d’une liberté suffisante pour trouver lui-même une solution au litige compte tenu des termes de l’art. 247 LPF qui définit un cadre strict pour les remises et transactions de l’Administration Fiscale.