La qualification de collaborateur occasionnel du Service Public

Fondement de la responsabilité – Collaborateur occasionnel du service public – Responsabilité sans faute

L’arrêt du Conseil d’Etat du 12 octobre 2009 « Chevillard et Cts Blancherelle », précise les conditions dans lesquelles un pilote d’hélicoptère ayant porté secours à un blessé lors d’un sauvetage en mer peut être qualifié de collaborateur occasionnel du service public alors qu’il n’a été sollicité que de façon indirecte pas l’administration.

CE, sect., req. n° 297075 : Chevillard et Cts Blancherelle – annulation de CAA Paris, 23 juin 2006, 2007 – M. Stern, prés. ; Mme de Salins, rapp. pub.

Le régime de responsabilité sans faute des collaborateurs occasionnels du service public trouve son fondement dans la théorie du risque professionnel initialement appliquée aux agents permanents du service public[1]. Le doyen Hauriou considérait qu’il s’agissait d’une « théorie originale qui fait honneur au droit public français : les choses se passent comme si l'Etat, en sa qualité de personne morale, gérait une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre le risque des accidents administratifs »[2]. S’inscrivant dans un esprit de solidarité, ce régime de responsabilité permet l’indemnisation des collaborateurs du service public qui ont assumé et supporté un risque pour venir en aide à autrui.

Plusieurs conditions ont été posées par la jurisprudence pour que ce régime de responsabilité sans faute trouve à s’appliquer aux collaborateurs non permanents du service public[3]. Il faut tout d’abord que l’action du collaborateur s’inscrive dans le cadre d’une mission de service public. Ensuite, il faut qu’il s’agisse d’une véritable collaboration et non d’une simple participation. Enfin, l’intervention du collaborateur doit être requise par l’autorité publique, ou tacitement acceptée par cette dernière, ou commandée par l’urgente nécessité.

En l’espèce, un navire français naviguant en dehors des eaux territoriales françaises, dans le golfe de Guinée, a lancé un appel pour obtenir l’évacuation sanitaire d’un de ses marins blessé. Face à l’inertie des autorités gabonaises, le CROSS Etel relaye cet appel et sollicite l’intervention de la société Elf-Gabon qui accepte de mettre à disposition un hélicoptère. Cet appareil avait été affrété auprès d’une société privée dont les pilotes étaient recrutés auprès d’une autre société privée. Malheureusement, l’appareil s’écrase en mer lors de l’opération et le pilote, M. Blancherelle, décède.

Estimant que la victime avait participé à une mission de service public en qualité de collaborateur non permanent du service public, ses ayants droit ont demandé réparation à l’Etat de leurs préjudices. Le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande au motif que M. Blancherelle avait agi dans le cadre de son contrat de travail. En appel, et contre l’avis contraire du commissaire du gouvernement, la cour administrative a considéré que le lien entre la victime et l’opération de service public n’était pas suffisamment direct pour se voir reconnaître la qualification de collaborateur occasionnel du service public[4].

Le Conseil d’Etat casse l’arrêt et considère que la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur sur la qualification juridique des faits en ne reconnaissant pas la qualification de collaborateur occasionnel du service public à la victime.

Les questions qui se posent ici sont relatives au critère de l’existence d’une mission de service public (I) et à l’appréciation du lien entre le collaborateur occasionnel et le service public (II).

I : L’identification fonctionnelle de la mission de service public

Si une opération de sauvetage constitue bien une mission de service public[5], qu’en est-il lorsqu’elle a lieu à l’étranger ? En l’espèce, le Conseil d’Etat confirme le raisonnement opéré par les juges du fond, lesquels avaient considéré qu’une opération de sauvetage en mer « bien qu’entreprise en dehors des zones de responsabilité des centres de coordination de sauvetage maritime relevant des autorités françaises telles qu’elles ont été définies par la convention de Hambourg et les textes de droit interne, peut constituer une mission de service public ».

La Haute juridiction avait déjà admis l’existence d’un service public assuré à l’étranger[6]. Néanmoins, se posait la question du contrôle des autorités françaises sur l’activité ayant été à l’origine du dommage. Bien que le CROSS Etel n’ai eu aucune obligation juridique d’intervenir, le Conseil d’Etat a considéré qu’il avait agi pour le compte de l’Etat en prenant l’initiative de l’intervention et en coordonnant l’opération. Il s’agissait donc d’une « mission de service public dès lors qu’elle était organisée par une personne publique, dans un but d’intérêt général »[7].

S’éloignant du critère matériel et organique du service public, le Conseil d’Etat semble s’attacher davantage à l’identification de l’intérêt général de la mission et à l’esprit de la théorie du collaborateur occasionnel. Fondée sur l’équité et la socialisation du risque, la jurisprudence « retient une définition du service public à la fois large dans sa définition et souple dans son application »[8]. Ainsi, la théorie peut « jouer dans le cas où il n'existe pas de service public organisé et où rien n'imposait qu'un tel service fût organisé, de telle sorte que la personne publique en cause ne peut se voir imputer une quelconque faute »[9]. Comme le relevait le commissaire du gouvernement, dans une affaire où avait été reconnue la qualité de collaborateur à une personne ayant porté secours à un baigneur en dehors des lieux et périodes de baignade[10] : « La notion de service public n'a pas nécessairement un caractère organique. Elle recouvre une mission d'intérêt général confiée par le législateur à une autorité publique, ou même à un groupement privé. Dès lors qu'une personne accomplit une mission dont la responsabilité incombe à l'autorité publique, elle collabore au fonctionnement du service public ».

Néanmoins, « une activité qui n'est pas prise en charge par une collectivité publique ne constitue pas un service public, alors même qu'elle serait d'intérêt général et, par suite, les personnes qui y participent ne peuvent se voir reconnaître la qualité de collaborateurs du service public »[11]. En l’espèce, le Conseil d’Etat prend soin de préciser que le CROSS Etel avait coordonné l’opération pour le compte de l’Etat, s’assurant ainsi que l’activité était contrôlée et organisée par une personne publique.

II : La qualification extensive du collaborateur occasionnel

Le lien de collaboration avec le service public doit-il être suffisamment direct ? Il s’agissait de savoir si la multiplication des intermédiaires suite à l’appel relayé par le CROSS Etel avait pour effet de dénier l’existence d’un lien de collaboration directe. Classiquement, le lien de collaboration est évident lorsque le coz

Cependant, lorsque la personne publique n’a pas connaissance de l’initiative et que la collaboration est spontanée, la jurisprudence applique le critère de l’urgente nécessité de l’intervention[14]. Selon la formule du commissaire du gouvernement Jean KAHN, rien ne justifie de traiter différemment un collaborateur bénévole selon qu'il ait répondu « à l'appel du tocsin ou, plus simplement, à celui de sa conscience ».

Déniant une conception trop restrictive du collaborateur occasionnel, le Conseil d’Etat ne retient pas le critère du lien direct, mis en échec par la multiplication des intermédiaires. La Haute juridiction applique ainsi les critères de l’offre spontanée et constate que l’intervention a été commandée par l’urgente nécessité.

Par ailleurs, la position adoptée semble motivée par le mobile de l’intervention de la victime, lequel fait écho à l’esprit de ce régime de responsabilité sans faute. Comme le constate le Conseil d’Etat, la victime a volontairement acceptée de porter secours au blessé « en dehors du cadre des missions qui lui étaient normalement confiées en vertu de son contrat de travail et de prendre les risques inhérents à une telle opération ». Le dévouement et l’esprit de solidarité dont a fait preuve la victime doivent être compensés par l’existence d’une assurance mutuelle gérée par l’Etat[15].

Comme le soulignait le rapporteur public Catherine de Salins dans la présente affaire « le seul critère pour identifier un collaborateur occasionnel du service public réside dans le mobile auquel obéit le sauveteur : satisfaire à un sentiment de solidarité de la collectivité envers l’un de ses membres en danger, à l’exclusion de toute obligation juridique à l’égard de la collectivité publique en charge du service public »[16].

Néanmoins, les limites de cet élan solidariste doivent être mesurées et certains seraient tentés d’affirmer qu’à la solidarité de l’Etat et à la nécessité de ne pas décourager ceux qui font preuve de sens civique répond le souci des deniers publics[17].

Renaud BROC

 


[1] CE, 21 juin 1895, Cames, Rec. 509, concl. Romieu ; LONG, WEIL, BRAIBANT, DELVOLVÉ et GENEVOIS, Grands arrêts de la jurisprudence administrative [GAJA], 16e éd., 2007, Dalloz, p. 40.

[2] S. 1897.3.33

[3] CE, Ass., 22 nov. 1946, Cne de Saint-Prieste-La-Plaine, Rec. 279.

[4] CAA Paris, 23 juin 2006, Cts Chevillard, req. n° 02PA02235 ; AJDA 2006. 2019, concl. L. Helmlinger.

[5] Par analogie, CE 19 mars 1982, Mme Ranchoup, Lebon T. 739, Dr. adm. 1982, comm. no 200, RD publ. 1982. 1454, obs. De Soto, D. 1983, IR 133, note Moderne et Bon.

[6] CE, sect., 13 janv. 1993, Mme Galtié, req. n° 63044, Rec. 11 ; D. 1994. Somm. 59, obs. P. Bon et Ph. Terneyre.

[7] Concl. Helmlinger, précit.

[8] T. Olson, Collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, Dalloz répertoire, resp. de la puiss. publ.

[9] T. Olson, précit.

[10] CE, 25 sept. 1970, Commune de Batz-sur-Mer et Dame Veuve Tesson, Lebon 540 ; D. 1971. 55, concl. Morisot, JCP 1970. II. 16525, note, AJDA 1971. 55, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes ; V. J. ROCHE, Les communes victimes des sauveteurs bénévoles, D. 1971, chron. 257.

[11] J.-C. Bonichot, Collaborateurs occasionnels, Rép. de la resp. de la puiss. pub., Dalloz ; CE, 22 déc. 1954, Cuvelier : Rec. CE, p. 688, concl. Landron ; CE, sect., 22 févr. 2007, APREI ; AJDA 2008, p. 219, Apostille pour les faiseurs de systèmes, G. Clamour.

[12] CE, sect., 5 mars 1943, Chavat, Lebon 61, S. 1943. 3. 40, note ; 2 févr. 1944, Cne de Saint-Nom-La-Bretèche, Lebon 40 ; CE, ass., 22 nov. 1946, précit.

[13] CE, 23 janv. 1963, Cne de Plaisance-du-Gers, RD publ. 1963. 614, note De Soto.

[14] CE, sect., 11 oct. 1957, Cne de Grigny, Lebon 524, RD publ. 1958. 306, concl. Kahn, note Waline, D. 1958. 768, note Lucchini, AJDA 1957. II. 499, chron. Fournier et Braibant. Pour une application en matière de sauvetage : CE 20 déc. 1967, Cne d'Albarède, Dr. adm. 1968, comm. no 30 ; 22 juin 1984, Mme Nicolaï, Lebon T. 729 ; CE, sect., 1er juill. 1977, Cne de Coggia, Lebon 301, AJDA 1978. 286, concl. Morisot, RD publ. 1978. 1141, note Waline.

[15] Voir supra, cit. Doyen Hauriou.

[16] S-J. Liéber – D. Botteghi, Retour sur la notion de collaborateur occasionnel du service public, AJDA 2009, p. 2170.

[17] J.-F. Prévost, La notion de collaborateur occasionnel et bénévole du service public, RD publ. 1980, p. 1071 et s ; F. Melleray, Secours en mer et collaboration occasionnelle du service public, Droit Administratif n° 12, Décembre 2009, comm. 170.